关于衡水市“三区同建” “五位一体”统筹发展模式的调研报告

摘要：

一、衡水市“三区同建”的基本模式是：新型社区、产业园区和生态园区统一规划、同步建设、有机融合。

二、三区同建”核心意义是促进“四个转变”：即农民通过生产方式转变促进生活方式转变，生活方式转变促进居住条件转变，居住条件转变促进生态环境转变。

三、“三区同建”的形态特征是“三生互动、三产融合”统筹发展：即在区域范围内，通过优化整合农村资源，实现生产、生活、生态良性互动、一二三产业融合发展、与新型城镇化建设有机结合的乡村单元。

四、“三区同建”的根本目标是建立“城乡一体化”体制机制：即通过适度集中、整体提升、形态转变，使建设区域真正成为城镇基础设施和公共服务向农村延伸的载体，实现农民就地城镇化，确保精准脱贫、全面小康、美丽乡村建设如期实现。

                                             联合调研组

联络员：刘蕾13903115432、戎建军13703110068

（2016年9月28日）

衡水市抓住全省综合配套改革试验市的机遇，从村多村小、空心化的实际出发，坚持以产业为支撑，大力推进农村新型社区与产业园区、生态园区“三区同建”。目前，已建和在建农村新型社区161个，建成建筑面积5万平米以上的联建社区46个，产业园区320多个、生态园区140个。创出了“三区同建”、“四化同步”、美丽乡村建设、脱贫攻坚、现代农业、乡村旅游、生态建设“五位一体”统筹发展的新模式，引起省委省政府和社会各界关注。赵勇副书记责成省政协原副主席赵文鹤、省农村工作领导小组原副组长董经纬，率有关专家到衡水市深入调研总结，报告如下：

一、衡水市“三区同建”的缘由

（一）村多、村小、空心化的市情特点，为“三区同建”提供了客观需求。衡水市的村庄平均人口仅687人，村庄数量约占全省的10%，人口数量仅占全省的6.3%。导致四大难题：一是村级组织运转成本高，农民负担重；二是基础建设成本高、效果差；三是农村宅基地浪费严重；四是很难选出有能力的带头人，村级班子弱。解决这些问题，“三区同建”是个很好的模式，有利于人口向中心区聚集，有利于有效资源的整合和充分利用，得民心、顺民意。

（二）农民收入明显提高，提出更高生活质量新期盼。2015年衡水市农民人均可支配收入9030元，比2010年翻了一番。全市各项存款余额超2千亿元，增速全省居首。目前，城乡居民人均储蓄余额、百户拥有家庭汽车均列全省第5位。农民希望过上城里人的生活，同时享受乡村自然生态，留住民风“乡愁”。“三区同建”有利于农村基础设施的整体提高，有利于环境的整体改善，适应农村群众的客观需求。 

（三）破解土地、资金等瓶颈，促使积极探索“三区同建”。衡水市村庄占地146万亩，村均292亩，户均1.5亩，“空心村”、“一户多宅”普遍存在。通过“三区同建”，可以提高土地集约利用，有效缓解用地难等突出问题。

二、衡水市“三区同建”的基本做法和经验

（一）建设模式：“三区同建”的建设模式是坚持新型社区、产业园区和生态园区统一规划、同步建设、有机融合。

建设乡村新型社区，是在尊重农民意愿的前提下，将具备条件的小散空心村统一拆迁改造，配套完善基础设施和公共服务，实现多村共建共享并与城镇联通，让进入社区的农民享受到与城镇居民等值的生活品质。

建设产业园区，通过流转原村址复垦的耕地和农户承包地建设现代农业园区，通过增减挂钩形成的土地指标发展工业园区，以产业发展促进农民生产方式转变，使其成为真正意义上的职业农民和产业工人。

建设生态园区，将生态治理理念融入到美丽乡村建设全过程，做好地下水超采综合治理、地面水系打造、环村庄造林绿化和湖泊湿地保护等项重点工作，依托特有生态资源集中连片发展休闲农业与乡村旅游，让农民居住于靓丽风景中，让游客流连于风情画卷里。

（二）核心意义：“三区同建”的核心意义是促进“四个转变”：即农民通过生产方式的转变促进了生活方式的转变，生活方式的转变促进了居住条件的转变，居住条件的转变又促进了生态环境的转变。

“四个转变”是“三区同建”的核心，也是全面建成小康社会，推进城乡一体化建设的中心问题，可以说抓住了农村的“四个转变”，就抓住了农村现代化建设的牛鼻子。千百年来，我国农村的农民一直过着纯农耕的生活，农村长期贫困落后。近年来，随着农业机械化水平的提高，农民的生产、生活和农村环境条件有所改善。但由于绝大多数农村小农经济的生产方式没有从根本上变化，故大多数农民还是生活在传统的农耕生活环境中。农村基础设施落后，服务功能不全，贫困落后和脏乱差的现象还没有得到根本解决，城乡仍然存在着较大差别。衡水市“三区同建”经验的核心是农村生产方式发生了重大变化，使农民到新形成的产业园区、工业园区、旅游园区去上班、去工作，成为真正意义上的职业农民和产业工人。这种生产方式的转变也从根本上改变了农民的生活方式，使他们也过上了与城市职工一样的生活。同时也促进了生态环境的改变，使农村发展产生了质的飞跃。

（三）形态特征：“三区同建”的形态特征是“三产融合、四化同步”：即在区域范围内，通过优化整合农村资源，实现生产、生活、生态良性互动、一二三产业融合发展、与新型城镇化有机结合的乡村单元。

（四）根本目标：“三区同建”的根本目标在于推进农村建立“城乡一体化”的体制和机制：即通过适度集中、整体提升，彻底改变农村贫困落后和脏乱差的形态，使建设区域真正成为城镇基础设施和公共服务向农村延伸的载体，实现农民就近就地城镇化，确保精准脱贫、全面小康、美丽乡村建设如期实现。

三、衡水市“三区同建”把握的原则

（一）坚持一切从实际出发。主要体现在三方面：（1）三个周边。全市“十三五”期间规划建设的183个农村新型社区（中心村），大都处在县城周边、乡镇驻地、园区附近基础条件较好的“三个周边”；（2）量力而行。要求各县（市、区）都从自身实际出发，先抓好示范，有力量的可以先做、多做，力量较弱的可以适当放缓，但每个县区每年至少启动建设“3-5”个“三区同建”示范点；（3）确保质量。既要数量，更要质量，不急于求成，要求每个示范点3-5年建成，确保推得开，留得住，可持续。

（二）坚持突出产业支撑核心。特别注重产村融合,协调推进。农民流转土地，每亩可获得相当于800—1200斤小麦价格的土地租金，入园务农日均收入40—80元，务工日均收入100—200元。全市已有137家工商企业参与 “三区同建”，建设各类产业园区320个，撬动社会资金50多亿元。冀州市3村联建嘉兴社区盐化工循环经济园，20多家规模企业安排本区2000多人，“上班入工厂园区、下班进社区楼房”成为新常态。

（三）坚持农民主体。以群众满意不满意为标准，账怎么算、房怎么建、都让农民说了算。全市各示范点普遍成立村民自拆自建委员会，由党员代表、群众代表和威信较高、办事公道的明白人和志愿者组成。负责：宣传教育群众，算好“村庄改造成本账、节约土地增收账、宜居宜业舒适账”；组织发动群众，采取“走出去学、集中起来议、入户走访谈”三种形式；房屋设计推荐，提供多种模式让群众自主选择；质量监管，组成由政府部门、乡村干部、群众代表三方参加的监督小组，全过程让农民做主人。

四、衡水市“三区同建”的保障措施

（一）政府主导。衡水市把“三区同建”作为推进新型城镇化、实施综合配套改革的重大战略来抓。高规格组建“三区同建”领导小组，市委、市政府主要领导挂帅，抓顶层设计、综合协调，缜密部署，强力推进。市委、市政府印发《关于加快推进“三区同建”工作的意见》，《衡水市农村新型社区（中心村）建设示范点项目申报监管及验收办法》、《关于统筹整合资金支持“三区同建”工作的意见》等文件，明晰路线图、时间表。各县市区委书记、县市区长每人每年至少抓好一个“三区同建”示范点。将其作为农业农村15项重点工作之一，列入年度考核，每年组织观摩拉练，现场实名打分，结果排队公示。

（二）规划引领。坚持“不规划不设计，不施工”。修订完善了县域镇村体系规划，实现了产业发展、城乡建设、基础设施、土地利用等“多规融合”。按《衡水市三区同建“十三五”规划》，全市布局183 个“三区同建”示范社区（包含812个行政村），实行增减挂钩，联村并建，成熟一处启动一处；产业园区，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，方便群众就业。坚持高标准、全覆盖、有内涵、促融合的建设理念，聘请高资质设计单位。规划注重地域特色，展现民族文化和“乡愁”符号。枣强县八里庄社区5村共建，绿色廊道相连，传承“邻里和睦相处、世代友好”的人文“乡愁”。将现代农业园、玻璃钢加工园、光伏农业综合园，统一整合为现代产业园区（一区多园）。统一流转全村3060亩土地，发展苗圃和油用玫瑰；引导5个村的19家玻璃钢加工摊点入园集中经营；综合推进光伏农业循环利用。生态观光休闲区，突出红色《印象平原枪声》主基调。

（三）创新驱动。以改革的思路破解资金、土地、拆迁等难题。一是用好城乡建设用地增减挂钩政策。旧村拆迁腾出的建设用地置换到城市规划区，复耕一亩净地由县市区给予15—25万元的补贴。二是充分发挥财政投融资平台的作用，重点用于支持“三区同建”。完成村庄拆迁，每亩奖补不低于2万元；搬迁入住农村新社区，连续5年补贴每平方米每年2元的物业管理费。市财政整合了3.37亿元农村基础设施及公共服务建设资金，集中建设农村新型社区。每年拿出2000万元专项财政资金，以奖代补“三区同建”旧村拆迁。三是注重运用市场化手段。引进社会资本和社会力量进社区，建设超市、卫生所、幼儿园、燃气、供暖等社会服务，实现村企双赢。四是在破解用地难题上，探索出先拆后建，原拆原建，不占耕地、不受土地指标限制等有效办法。五是在协调管理上，与农户、承建商分别签订《房屋拆迁协议》和《新村建设协议》，双向缴纳保证金确保如期落实。

五、衡水市“三区同建”的初步成效

（一）推动了农民向社区集中，促进了新型城镇化。“三区同建”以来，全市已有近6万农户入住新社区。全市“十三五”规划建设的183个农村新型社区（中心村），全部建成后可使16万多农户50多万人入住，提高全市城镇化率近10个百分点。

（二）推动了耕地向规模经营集中，促进了农业现代化。2015年底，衡水市土地流转面积达到323.2万亩，占家庭承包总面积的41.2%，3000亩以上的规模经营主体达到78个，农业产业化龙头企业370多家，农民专业合作社12527家，注册家庭农场4978家，总量均居全省首位。农民人均可支配收入中，来自各类产业园区的收入达到45%以上。

（三）有效地破解了土地瓶颈制约，促进了新型工业化。衡水市工业、城镇建设等每年新增建设用地需求量超过3万亩，而省下达新增建设用地指标仅1万亩左右，缺口2万亩；同时146万亩沉睡中的村庄占地造成极大浪费。经测算，近两年衡水市19个新社区示范点，原村庄占地17818亩，新社区规划占地4112亩，可节约土地13706亩，平均每个村庄可腾出建设用地200多亩。

（四）推动了生产要素双向流动，促进了城乡一体化。据统计，两年来衡水城市工商企业到乡村办加工企业238个，投入资本8.7亿元。全市乡镇内转移农村劳动力60万人，占农村劳动力总数的30%。美丽乡村、新社区建设还带动了水泥、钢材、建材、家电、家具、装修、运输等相关产业发展。近两年来全市直接用于社区农房建设投资100多亿元。

（五）促进了农民生产生活条件的改善，加快了精准脱贫和美丽乡村建设。通过“三区同建”，多方整合人、财、物等资源，加快基础设施、公共服务、医疗、低保等社会保障职能向农村社区延伸，基本实现城乡均等化，为面上美丽乡村建设上水平提供了示范。特别是“三区同建”，开辟了精准脱贫新思路，如阜城县贫困村——许铺，整村搬进了带电梯的楼房，复耕的524亩西瓜种植园区，为全村人均增收6000元，变成了名副其实的富美小康村。

六、几点建议

衡水市“三区同建”模式是落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，在发展思路、发展方式和协调指导上的系统创新突破；符合习近平总书记对河北“四个加快”、“六个扎实”讲话精神的要求；符合省委省政府贯彻习近平总书记讲话精神的总体部署；符合“四化同步”发展的大趋势，反映了新时期生产力和生产关系融合发展的新要求，“三农”协同创新的新期盼，收到参建企业、广大农民和县乡村干部“三满意”的初步效果，社会各界反响较好。衡水市“三区同建”模式可复制可推广，在沿海、沿路、沿城（镇）产业基础较好地区和移民搬迁地区、生态文化旅游开发地区等有普遍推广意义。

主要问题：一是破解土地和资金制约的办法还有待于进一步拓展；二是千方百计促使长期处于谋划状态的示范点加快启动；三是群众主体作用需进一步充分调动；四是推进的举措应进一步实化细化。深层原因存在“三个顾虑”：即怕变、怕乱、怕政策不兑现。为此建议：

（一）学习推广衡水市“三区同建”经验，要下大力抓好生产方式转变这个核心。“三区同建”的核心意义是促进生产、生活、居住条件、生态环境四个方面的转变，而生产方式的转变是后三个转变的前提和根本。因为只有生产方式的转变，才能使生活、居住条件和生态环境从根本上改变，才能持久地坚持下去。否则，即使农民住进了洋房或高楼，也会感到不适用而不能持久，更谈不上生态环境上的变化。因此，学习推广衡水市“三区同建”经验要把生产方式的转变放在第一位，要通过“三区同建”和土地流转，把有限的资源真正用在推进产业聚集升级，大力加强农业园区和工业园区建设，提高生产力水平，促使农民成为真正意义上的职业农民和产业工人，从而促进其生活、居住条件和生态环境上的巨大变革，为推进新型城镇化建设，消除城乡差别创造条件。

（二）学习推广衡水市“三区同建”经验，要突出特色，坚持从实际出发。衡水经验很重要的一条就是突出地方特色，一切从实际出发。我们学习推广衡水经验一定要密切联系本地实际，突出地方特色，坚持量力而行。要本着有条件的先建，不具备条件的不要强推的原则，要像衡水市那样先从县城周边、乡镇驻地、重点产业园区和旅游园区附近等条件较好的地方开始建设。同时要按照省委克志书记提出的做好“山水林田湖海”文章，突出自己的地域、文化、产业、旅游、交通等方面优势，打造具有鲜明地方特色、记得住“乡愁”、有利于人气和产业集聚的特色小区、特色小镇建设。

（三）学习推广衡水市“三区同建”经验，要坚持以人为本的理念。要像衡水市那样，使农村在适度集中、整体提升、形态转变的基础上，突出坚持以人为本的理念，以提高人们的生活质量、方便人们生活实际需求为中心，科学规划布局，健全交通、通讯、供水、供暖、供气、供电等网络体系建设。积极推进建设区域的基础设施和公共服务建设，加强教育、医疗、妇幼保健、养老保险等社会保障，使新入住居民感到其生活质量明显提高，周围环境明显改善，使他们真正感受到自己由祖祖辈辈的农民终于转变成为市民生活方式，从而带来自豪感和对党和国家的无比热爱。

（四）学习推广衡水“三区同建”经验，要坚持政府主导、企业主体、农民主力、社会参与，充分调动各方面积极性。要用系统改革的方法破解体制机制障碍，解决建设用地增减挂钩、政策落实难、涉农资金整合难等瓶颈制约，推动“三区同建”逐步展开，有序推进。

“三区同建”事关改革、发展、政策以及农村历史性的变革和重大集成创新，具有全局性、战略性、长期性，其中许多问题尚待不断探索。建议作为美丽乡村建设的重要抓手，与中心村建设、美丽乡村重点片、特色小镇建设等有机结合，列入省委省政府的重大工作部署和主要目标考核，县乡主要领导干部和相关部门要高度重视，形成合力，常抓不懈，大力推进，为全面建成小康社会而努力奋斗。

（张波、高林森、朱哲江执笔）